Studiu privind clientelismul politic în gestionarea fondurilor publice (ediție actualizată)
Corupția, clientelismul politic și capacitatea scăzută a autorităților publice de a răspunde în mod adecvat necesităților cetățenilor sunt factori care, în continuare, determină nivelul scăzut de dezvoltare a Republicii Moldova. Aceste probleme pot fi observate atât la nivel central, în cele mai înalte cercuri ale guvernării, cât și la nivel local, unde bugetele locale sunt limitate și, adesea, utilizate ineficient. În același timp, o manifestare pronunțată a clientelismului politic poate fi observată și în procesul de alocare a fondurilor publice de la nivel central la cel local.
Ediția actualizată a studiului „Clientelismul politic în gestionarea fondurilor publice a fost elaborată în cadrul proiectului „Informează, abilitează și acționează! Societatea civilă pentru o mai bună guvernanță bugetară în Moldova”. Analiza face parte din componenta 3 a proiectului („Acționează”), și este parte a activităților de cercetare orientate spre promovarea unor modificări în procesul alocării mijloacelor financiare de la nivel central la nivel local. Procesul de elaborare a ținut cont de studiul realizat în anul 2020 bazat pe o metodologie specifică și realizat de o echipă de consultanți din cadrul Centrului Analitic Independent „Expert-Grup” și Institutului de Politici și Reforme Europene „IPRE”.
Scopul documentului este de a identifica fenomenul de clientelism politic în cadrul alocațiilor de resurse financiare de la nivel central către autoritățile publice locale și de a evalua anvergura acestuia atât la nivel agregat, cât și la nivel individual pe diferite tipuri de fonduri. Astfel, elementul central al studiului ține de identificarea unor indici ai clientelismului politic pe fiecare instrument de transfer în parte, precum și calcularea unui indice agregat al clientelismului politic pentru anii 2018 – 2021.
Documentul este structurat în trei capitole de bază, după cum urmează:
Capitolul I. Descrie abordarea generală a fenomenului de „clientelism politic” utilizat în cadrul studiului. De asemenea, acesta prezintă situația primarilor din perspectiva afilierii acestora la partidele aflate la guvernare. În cele din urmă, capitolul prezintă metodologia întregii cercetări, inclusiv modalitatea de calculare a Indicelui clientelismului politic.
Capitolul II. Este componenta de bază a studiului și prezintă formele de clientelism politic și indicii identificați în gestionarea resurselor financiare publice. Acesta se referă atât la fonduri clasice constituite în cadrul bugetului de stat (Fondul Ecologic Național, Fondul de Investiții Sociale din Moldova, Fondul de Dezvoltare Regională) cât și la alte mecanisme de alocare a banilor publici către autoritățile publice locale de nivel I. Aici este vorba de alocările pentru realizarea unor programe specifice (ex. Programul „Drumuri bune”), transferurile aprobate la propunerea deputaților în contextul adoptării bugetului de stat sau alocațiile realizate din fondurile de urgență ale guvernului.
Capitolul III. Prezintă rezultatele generale ale Idicelului clientelismului politic pentru anii 2018-2021. De asemenea, acesta scoate în evidență o serie de concluzii vis-a-vis de acest fenomen și propune mai multe recomandări în vederea creșterii responsabilității autorităților în procesul de alocare și utilizare a resurselor financiare publice.
Sumar executiv
Clientelismul politic este considerat a fi o practică des întâlnită la nivelul finanțelor publice. În sensul prezentei cercetări, clientelismul politic este analizat în baza unei definiții largi cu accent pe beneficiile economice. Astfel, sunt evaluate diverse instrumente de alocare a resurselor financiare publice către APL de nivel I (primării) din perspectiva luării deciziilor privind distribuirea lor. Totodată, în studiu este prezentat un indice al clientelismului politic pentru fiecare instrument în parte, precum și un indice general agregat.
Migrația primarilor de la un partid politic la altul este o practică des întâlnită în Republica Moldova. Pe de o parte, acest fapt denotă prezența corupției în mediul politic, pe de altă parte stimulează și amplifică nivelul de clientelism politic în utilizarea fondurilor publice. Migrația primarilor s-a intensificat într-un mod nemaivăzut în perioada anilor 2015 – 2019 fiind un rezultat direct al mișcărilor politice la nivel central începute la puțin timp după alegerile parlamentare din 30 noiembrie 2014. Evident, migrația primarilor are o singură direcție – către partidul aflat la guvernare. După scrutinul local din 2015, din cei 898 de primari aleși 471 și-au schimbat afilierea politică, unii chiar și de trei ori. După alegerile locale din 2019 fenomenul migrației politice a primarilor s-a temperat în sensul în care există puține exemple de schimbări a afilierii politice.
Metodologia cercetării s-a bazat atât pe o evaluare calitativă a subiectului, cât și pe una cantitativă. Astfel, estimările cantitative au ținut cont de programele în baza cărora au fost alocate mijloacele financiare către fiecare localitate/comună în parte. Evaluarea s-a focusat pe examinarea modului în care au fost alocate resursele financiare de la nivel central către autoritățile publice locale de nivel I cu identificarea indicilor specifici de clientelism. În acest sens au fost selectate 6 instrumente prin care s-au alocat sume bănești în perioada anilor 2018-2021, și anume:
1. Transferurile pentru lucrări capitale și alte transferuri cu destinație generală de la bugetul de stat la bugetele locale prin intermediul Legii bugetului de stat;
2. Programul „Drumuri Bune”;
3. Fondul Ecologic Național;
4. Fondul Național de Dezvoltare Regională;
5. Fondul de Investiții Sociale din Moldova;
6. Fondul de Eficiență Energetică.
Ulterior, clientelismul politic a fost analizat din mai multe perspective ce țin cont de: (i) apartenența politică a primarilor, (ii) numărul de primării ce au beneficiat de alocări și (iii) numărul persoanelor care locuiesc în localitățile în care primăriile au beneficiat de alocări. Pe lângă aceasta, aspectul cantitativ a studiului a constat în elaborarea unui Indice al clientelism politic pentru fiecare fond, precum și a unui Indice agregat al clientelismului politic.
În baza indicilor agregați calculați pentru perioada 2018-2021 s-a constat că, deși clientelismul politic se manifestă la distribuirea resurselor financiare publice, acest fenomen tinde să se diminueze. Dacă în 2019 comparativ cu 2018 s-a atestat o creștere a indicelui agregat al clientelismului politic, atunci în 2020 și 2021 acesta s-a redus semnificativ. În 2019 comparativ cu 2018 indicele s-a majorat de la 2,3 la 2,7, iar apoi în 2020 și 2021 indicele a avut valori mult mai reduse de doar 1,1 și, respectiv, de 1,4. Astfel, dacă în 2018 un locuitor dintr-o primărie afiliată guvernării ar fi putut beneficia de o alocare de 2,3 ori mai mare decât o persoană ce locuiește într-o primărie neafiliată guvernării, atunci în 2021 un locuitor dintr-o localitate în care primarul este afiliat guvernării, este avantajat doar de 1,4 ori în raport cu cealaltă categorie de cetățeni. O cauză a acestei reduceri poate fi asociată schimbării strategiei guvernării în contextul scrutinelor electorale din 2020 (alegeri prezidențiale) și din 2021 (alegeri parlamentare anticipate). Astfel, pentru a-și extinde baza electorală în întreaga țară, guvernarea a decis să aloce finanțări în cât mai multe localități, indiferent de culoarea politică a autorităților locale.
1. Transferurile pentru lucrări capitale și alte transferuri cu destinație generală de la bugetul de stat la bugetele locale prin intermediul Legii bugetului de stat (transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale) pot fi formulate în cadrul procedurii de adoptare a bugetului de către Guvern și Parlament. Astfel, pe lângă transferurile cu destinație generală și cele cu destinație specială propuse de Ministerul Finanțelor, deseori, deputații vin cu propuneri de completare a volumului de mijloace financiare pentru anumite autorități publice locale. Aceste amendamente pot constitui o formă potențială de clientelism politic odată cu favorizarea bugetelor pentru anumite APL unde primarii sunt afiliați partidului sau coaliției ce asigură guvernarea. Evident, nu toate propunerile sunt luate în calcul, mai ales cele ale opoziției.
În cadrul analizei datelor am identificat că tendințele de favorizare a primăriilor afiliate guvernării într-un an neelectoral precum și de suport a primăriilor neafiliate guvernării într-un an electoral/pre-electoral, sunt în detrimentul eficienței și oportunității utilizării fondurilor publice. La general, aprobarea finanțării are loc în context politic, fără a fi luate în calcul cerințele de eficiență și oportunitate. În esență, transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale funcționează în calitate de „bonus” în pachetul de instrumente de formare a bazinului electoral al partidelor politice, contrar cerințelor de eficiență, transparență și oportunitate.
Procedura de formare a conținutului anexei nr. 5/7 din Legea bugetului de stat în partea ce ține de transferurile pentru lucrări capitale este o formă de eludare a cerințelor de eficiență și oportunitate în utilizarea fondurilor publice și necesită a fi excluse din practica Guvernului și Parlamentului și interzise prin Lege. Această formă de aprobare a cheltuielilor este netransparentă și favorizează influențe necorespunzătoare, precum și lobare a intereselor fie în cadrul Guvernului, fie în Parlament. În schimb, aprobarea proiectelor de finanțare pentru lucrări capitale poate fi redirecționată prin proceduri/instituții existente cu stabilirea cerințelor clare cadru de cheltuieli, scopul investițiilor, autoritățile publice locale eligibile, un proces transparent de aplicare, preselecție și selecție a proiectelor câștigătoare, precum și stabilirea cerinței de cofinanțare. Ultima cerință nu necesită o pondere mare de cofinanțare, este suficientă una simbolică de 5-10%, dar care responsabilizează autoritatea publică locală și asigură că o abordare pe termen mediu și lung de asigurare a fondurilor pentru întreținerea acestor investiții va fi prevăzută de primăria beneficiară.
2. Fondul rutier și Programele de reabilitare a drumurilor implică cel mai mare volum de resurse financiare dintre toate instrumentele analizate. În ultimii ani, prin intermediul Programelor destinate drumurilor s-au alocat resurse financiare interne de aproximativ 2 mlrd. MDL (de 10 ori mai mult decât prin FEN sau FNDR). Totodată, ținând cont de importanța drumurilor pentru localitățile rurale, acest instrument este utilizat deseori în campanie electorală, ceea ce de asemenea implică o anumită doză de clientelism politic. Astfel, în perioada anilor 2018-2020 pe lângă programul anual de repartizare a mijloacelor Fondului Rutier a fost inclus încă un program care prevede reparația periodică a drumurilor publice naționale, locale, comunale și a străzilor („Drumuri Bune pentru Moldova”). În linii generale, programul prevede lista drumurilor naționale care urmează a fi întreținute cu ajutorul mijloacelor financiare alocate conform primului program la care se mai adaugă lista drumurilor locale, comunale și a străzilor ce urmează a fi reparate din surse provenind de la bugetul de stat.
În contextul desfășurării alegerilor parlamentare din februarie 2019 în baza sistemului mixt, programe de tipul „Drumuri Bune” au demonstrat o alocare a banilor în corespundere vădită cu anumite interese politice. Nu toate primăriile din țară au beneficiat de alocații financiare în cadrul programului, din 898 de primării existente, 703 au primit finanțare în 2018 și 855 în 2019, dintre care 454 au fost primării afiliate guvernării în 2018, respectiv 515 în 2019. În același timp, în cazul primăriilor afiliate guvernării avem o sumă medie de 808 lei/locuitor în 2018 și 876 lei/locuitor în 2019 în timp ce în primăriile neafiliate guvernării situația este cu totul alta, de doar 330 lei/locuitor în 2018 și respectiv, 516 lei/locuitor în 2019. Situația s-a schimbat în anul 2020, deja în contextul campaniei electorale prezidențiale. Ținând cont de specificul acesteia și nevoia de a „fideliza” toți primarii, alocări au fost realizate către toate primăriile. Mai mult ca atât, toate primăriile au primit alocații aproape egale în raport cu numărul de locuitori ceea ce determină un nivel al clientelismului politic mult mai redus. Ulterior, în anul 2021 s-a renunțat la acest program.
În baza analizei realizate s-a constat că la distribuția alocărilor în cadrul programului „Drumuri bune” se atestă un nivel moderat al clientelismului politic, cu o reducere semnificativă în 2020. Pentru anul 2018 indicele clientelismului constituie 2,3 unități, în 2019 acest indicator s-a majorat până la 2,6 iar în 2020 a scăzut până la 1,1. Astfel, în 2018 șansele ca un locuitor al unei localități a cărei primării era afiliată guvernării să „beneficieze” de finanțare în cadrul programului „Drumuri bune” erau de 2,3 ori mai mari față de un locuitor dintr-o primărie neafiliată guvernării. În 2019 șansele unui locuitor dintr-o primărie afiliată guvernării erau de 2,6 ori mai mari ca șansele unui locuitor dintr-o comunitate cu primar neafiliat guvernării să obțină finanțare, în timp ce în 2020 șansele erau aproximativ egale.
3. Fondul Ecologic Național expus riscului de a fi utilizat în scopuri politice. Acest risc este determinat de faptul că în componența Consiliului de Administrare a FEN predomină reprezentanți ai instituțiilor aflate sub control politic (6 membri ai Consiliului de Administrare sunt reprezentanți ai Ministerelor și Cancelariei de Stat și doar un membru reprezintă organizațiile societății civile din domeniul mediului). Din această cauză există multiple riscuri ca mijloacele financiare alocate din FEN să fie repartizate mai degrabă după criterii politice. De asemenea, spre deosebire de alte Fonduri, pentru FEN nu există o unitate separată și nici un mecanism independent care ar asigura reguli clare și nepărtinitoare în procesul de contractare a proiectelor și debursare a mijloacelor financiare. Totodată, deoarece FEN presupune achiziții de lucrări și servicii cu implicarea mecanismului de achiziții publice, posibilitatea unor aranjamente cu substrat politic între cei ce alocă banii, primari și cei ce execută lucrările este destul de mare. În 2018, dar, în special, în 2019 guvernarea a utilizat activ Fondul Ecologic Național pentru a-și promova interesele politice, iar sursele din cadrul Fondului au fost repartizate prioritar către localitățile conduse de primari afiliați partidelor de guvernare. În 2020, dar în mod special în 2021, manifestarea clientelismului politic în cadrul alocațiilor din FEN către localități s-a redus. Pentru a reduce riscurile asociate manifestării clientelismului politic ar fi oportună reformarea Consiliului de Administrare al FEN, inclusiv, prin reducerea ponderii persoanelor numite pe criterii politice în cadrul acestei structuri.
4. Fondul Național de Dezvoltare Regională destinat dezvoltării regionale este gestionat începând cu a doua jumătate a anului 2020 de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale prin intermediul Agențiilor de dezvoltare regională (ADR-urile). Totodată, aprobarea prealabilă a proiectelor ce urmează a fi finanțate se realizează de Consiliului Național de Coordonare a Dezvoltării Regionale (CNCDR) și se includ în documentul unic de program (DUP). Fiind un mecanism sub control politic, modalitatea în care proiectele sunt aprobate ridică o serie de întrebări, inclusiv în ceea ce privește fiabilitatea și utilitatea unor proiecte. Atât Curtea de Conturi, cât și cele mai recente audieri parlamentare prezintă multiple cazuri în care proiectele finanțate au fost alese fără o justificare clară și cu un vădit interes politic. Mai mult ca atât, utilitatea și sustenabilitatea în timp s-a dovedit a fi redusă, fapt ce a dus chiar la neimplementarea lucrărilor până la final.
Pentru acest fond a fost identificat un indice moderat al favorizării clientelismului politic, fiind de 2,2 în 2018, 2,3 în 2019 și deja mai mic ca 1 în anii 2020 și 2021. Astfel, constatăm că un locuitor al unei primării afiliate guvernării a beneficiat de pe urma unui avantaj dublu în termeni monetari comparativ cu un locuitor al unei primării neafiliate guvernării în anii 2018 și 2019, în timp ce în anii următori această situație s-a inversat.
Indicele moderat al clientelismului politic sugerează și unele probleme la capitolul procesului de luare a deciziilor, prin favorizarea proiectelor care provin din partea primăriilor afiliate guvernării. Acest indice sugerează că sunt necesare ajustări și completări la modul de gestionare a FNDR, inclusiv o consolidare a componentei de eficiență și oportunitate la includerea proiectelor finanțate din FNDR în DUP, dar și revenirea la subiecte importante precum separarea funcției de elaborare și evaluare a politicilor publice din sector de funcția de implementare, inclusiv gestionarea FNDR.
5. Fondul de Investiții Sociale din Moldova este gestionat, într-o oarecare măsură, de o unitate distinctă separată de mediul politic. De asemenea, mecanismul de gestionare a FISM presupune existența unor proceduri specifice de selecție a proiectelor, precum și de debursare a fondurilor. Resursele FISM sunt formate în principal din fonduri externe, prin intermediul proiectelor și programelor de finanțare (ex. „Programul de asistență tehnică și financiară acordată de Guvernul României pentru instituțiile preșcolare din Republica Moldova”). Drept rezultat, mijloacele financiare disponibile sunt mult mai limitate decât în cazul altor fonduri și depind de relația pe care guvernarea o are cu anumiți parteneri externi. În același timp, apartenența externă a resurselor financiare implică un nivel de favoritism și clientelism politic mai redus decât în cazul altor fonduri, totuși anumite semnale pot fi observate mai ales în perioada electorală din anul 2019.
Din analiza datelor am constatat că în cazul FISM a existat un indice redus al clientelismului politic în anii 2018 – 2019, în valoare de 1,3 și mai mic ca 1 în 2020. Aceste cifre sugerează că proiectele finanțate de FISM ar putea avea uneori o ușoară tendință de favorizare a anumitor primării afiliate politic. În același timp, prezenta cofinanțării pentru proiectele implementate este un element adițional ce reduce din riscurile de clientelism politic. FISM ar putea considera aceste indice drept temei pentru a revedea unele procese interne ce țin de distribuția fondurilor pentru localități.
6. Fondul de Eficiență Energetică este destinat proiectelor de eficiență energetică și distribuit în baza apelului de propuneri de proiecte din partea autorităților interesate. Sursele de formare ale FEE sunt alocațiile de la bugetul de stat, precum și resurse din fonduri externe, oferite în bază de proiecte de asistență tehnică sau împrumuturi externe. FEE este gestionat de Agenția de Eficiență Energetică care pune în aplicare proceduri specifice de evaluare a proiectelor și alocare a mijloacelor financiare. Totodată, resursele anuale sunt limitate în comparație cu celelalte fonduri (ex. 40 mil. MDL în 2019 și 29 mil. MDL în 2020), iar tematica clară a proiectelor (eficiență energetică) îngustează cadrul în care se poate manifesta clientelismul politic.
În urma analizei datelor prezentate de Agenția pentru Eficiență Energetică (AEE) am constatat cel mai mic și constant indice al clientelismului politic în anii 2018 și 2020 – foarte aproape de 1. Acest fapt denotă că distribuția fondurilor în cadrul AEE, inclusiv preluarea proiectelor finanțate din Fondul de Eficiență Energetică (FEE) este cea mai neutră din toate fondurile analizate în cadrul prezentului studiu. Deși AEE a implementat pe parcursul anilor 2018-2021 un număr modest de proiecte esențial este că banii au fost distribuiți relativ egal între primăriile beneficiare ale fondurilor FEE și ulterior ale AEE.
Astfel, existența regulilor clare de selecție a proiectelor în bază de performanță, a procedurilor interne de selecție, a transparenței procesului de selecție, precum și a cerinței de co-finanțare pentru proiectele de eficiență energetică, dar și de autonomie a autorității responsabile de gestionare a fondurilor, cu influențe minime din partea factorului politic, contribuie la o implementare mai eficientă a fondurilor, cu respectarea cerințelor de eficiență în utilizarea resurselor și de oportunitate a investițiilor.
Descarcă publicația aici.
Această publicație a fost elaborată în cadrul proiectului „Informează, abilitează și acționează! Societatea civilă pentru o mai bună guvernanță bugetară în Moldova”, care este implementat de Centrul Analitic Independent „Expert-Grup”, în calitate de partener principal, în consorțiu cu Fundația Konrad Adenauer (KAS, Germania), Centrul pentru Studii Est-Europene (CSEE, Lituania) și Institutul pentru Politici și Reforme Europene (IPRE). Proiectul este cofinanțat de Uniunea Europeană și Fundația Konrad Adenauer. Opiniile exprimate aparțin autorilor și nu reprezintă neapărat punctele de vedere ale Uniunii Europene și Fundației Konrad Adenauer.