Studiul: Clientelismul politic și investițiile publice

7-1-2021

Autori:

Alexandru FALA
Constantin COPĂCEANU
Stanislav GHILEȚCHI
Dumitru PÎNTEA

Sumarul Executiv

Studierea clientelismului politic în diferite țări și sisteme de guvernare a permis identificarea unor particularități cheie ale acestui fenomen: beneficiul reciproc avantajos între participanți; sistemul ierarhic de subordonare și aspectul repetitiv al transferului de beneficii. Iar factorii principali care contribuie la dezvoltarea acestuia sunt:

Capacitatea redusă a administrației publice (atât la nivel central, cât și la nivel local) de a oferi servicii calitative și de a răspunde nevoilor cetățenilor;
Complexitatea procesului de elaborare a politicilor publice și provocările cu care se confruntă factorii de decizie;
Credibilitatea redusă a promisiunilor politicienilor;
Transparența bugetară limitată și participarea redusă din partea cetățenilor laexaminarea și aprobarea bugetelor;
Adoptarea conștientă a clientelismului ca o strategie politică a partidului;
Acceptarea de colectivități a clientelismului politic drept soluție la problemele locale.

Clientelismul diminuează pluralismul politic și reduce competiția între partidele politice. Cercetătorul Larry Diamond, analizând partidele clientelare și regimurile hibride, a constatat că nivelul înalt de clientelism determină hegemonii electorale (dominarea unui anumit partid), iar victoria partidelor de opoziție „necesită un nivel de mobilizare, unitate, abilitate și chiar eroism mult pentru ceea ce ar fi necesar într-un sistem democratic.”Totodată, în sistemele politice ce înregistrează un nivel ridicat al clientelismului se observă o tendință de substituire a instituțiilor publice, o parte din funcțiile exclusive ale autorității publice sunt de fapt prezentate ca succese nemijlocite ale partidului aflat la conducere. Dar politicienii și partidele politice sunt un substituent ineficient a instituțiilor publice care ar trebuie să presteze servicii pentru cetățeni. Acest fenomen subminează ideea bunului public, afectează legitimitatea instituțiilor publice și facilitează capturarea instituțiilor de către grupurile restrânse de interese. Astfel, nu autoritățile publice prestează servicii și implementează proiecte de infrastructură, dar politicienii, care condiționează continuarea proiectelor în schimbul susținerii electorale.Clientelismul se dezvoltă și din cauza centralizării procesului de alocare a fondurilor naționale pentru investiții. Lipsa resurselor financiare proprii, dar și inexistența unor criterii clare de distribuție a fondurilor destinate pentru investițiile capitale afectează capacitatea autorităților locale de a implementa proiecte care să îmbunătățească calitatea vieții. Această vulnerabilitate este abil exploatată de către elitele politice de la guvernare care, direct sau indirect, condiționează acordarea surselor financiare.

Pentru Republica Moldova alocarea surselor bugetare de la nivel central la cel local în bază de criterii politice este o practică obișnuită. Excepție de la această regulă nu a fost nici în cazul aprobării bugetului de stat pentru anul 2021. Estimările arată că apartenența politică este statistic semnificativă și este strâns legată de transferurile pentru cheltuieli capitale.

Astfel, este predictibil că unitățile teritorial administrative conduse de persoane apropiate majorității din parlament urmează să recepționeze transferuri mult mai mari comparativ cu raioanele și localitățile administrate de persoane neafiliate guvernării. Conform analizei efectuate, clientelismul s-a manifestat doar la transferurile pentru cheltuieli capitale. Conform legii Bugetului de stat pentru anul 2021, localitățile ce au primari, care suntreprezentanți ai partidelor de la guvernare, urmează să beneficieze de transferuri inter- bugetare ce sunt cu 40,2% mai mari decât sursele bănești care vor fi acordate orașelor și satelor care au administrații neafiliate guvernării. Totodată, transferurile pentru cheltuielile capitale de la bugetul de stat vor fi acordate la 44,1% dintre localitățile cu primari neafiliați guvernării (281 din 637 localități), în timp ce aria de acoperirea cu transferuri a orașelor șisatelor cu conducători apropiați partidelor de guvernare reprezintă circa 69% (162 din 235 localități). O situație similară este și în cazul transferurilor către APL II. Astfel, unitățile administrativ-teritoriale cu conducători afiliați Guvernării vor beneficia de sume ce depășesc de 3 ori sumele transferurilor ce vor fi oferite raioanelor cu administrații neafiliate Guvernării. Sub aspectul repartizării teritoriale, circa 43% din raioanele cu președințineafiliați guvernării (6 din 14 raioane) urmează să beneficieze de transferuri pentru cheltuieli capitale, în timp ce 80% din unitățile teritorial-administrative conduse de persoane apropiate partidelor de la guvernare (16 din 20 unități teritorial-administrative) vor obține alocări pentru cheltuieli capitale de la bugetul de stat.

Această situație se explică prin faptul că repartizarea transferurilor destinate cheltuielilor capitale nu este reglementată, în timp ce pentru restul pentru transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale există reguli clare privind distribuția fondurilor publice. De exemplu transferurile cu destinație generală pentru APL II sunt determinate în baza numărului populației și a suprafeței unității teritoriale, transferurile pentru infrastructura drumurilor destinate APL II se stabilesc în dependență de lungimea drumurilor, iar transferurile pentru infrastructura drumurilor destinate APL I sunt calculate în funcție de numărul populației.

Este extrem de important de menționat faptul că fenomenul clientelismului nu poate fi eliminat în întregime, chiar și existența unor transferuri calculate doar în bază de formule nu asigură o „imunitate” totală față de clientelismul politic. Partidele de la guvernare pot schimba formulele de calcul ale transferurilor inter-bugetare pentru a-și realiza scopurile politice. De exemplu, dacă guvernarea este susținută de populația în etate, atunci poate fimodificat mecanismul de distribuire a transferurilor, astfel încât zonele cu o pondere mai mare a persoanelor vârstnice să beneficieze de pe urma alocărilor bugetare. Dar, politicile publice și acțiunile autorităților trebuie să contribuie la diminuarea și reducerea acestui fenomen din societate. Având în vedere nocivitatea acestei practici pentru dezvoltarea țării este necesar să fie inițiat un dialog între actorii politici, atât partidele de la guvernare, cât și partidele din opoziție pentru a susține un pachet de măsuri care să îmbunătățească cadrul legislativ și procesul de gestionare a banilor publici. Lupta cu clientelismul va continua dincolo de mandatul unei guvernări, iar acest lucru este un motiv în plus pentru un dialog între forțele politice. Practicile nocive și defectuoase nu ar trebui să fie probleme de stânga sau de dreapta, dar trebuie să fie probleme cu care se luptă toți actorii politici deoarece afectează dezvoltarea economică și calitatea vieții cetățenilor.

Pentru a reduce clientelismul politic, cât și pentru a spori eficiența cheltuielilor capitale finanțate prin distribuirea transferurilor pentru cheltuieli capitale de la bugetul de stat la bugetele locale se recomandă:

Depunerea eforturilor adiționale pentru dezvoltarea și consolidarea instituțională a autorităților publice responsabile de asigurarea unui climat integru al competiției politice (ex. Comisia Electorală Centrală, Autoritatea Națională de Integritate, Curtea de Conturi, Procuratura Generală, Centrul Național Anticorupție etc.);
Îmbunătățirea calității serviciilor publice prestate de către autorități. Atunci când cetățenii sunt siguri că au acces la servicii calitative și rapide, atunci aceștia nu mai au nevoie să solicite implicarea factorului politic pentru obținerea anumitor favoruri, contribuind la diminuarea clientelismului politic;
Creșterea transparenței și participării cetățenilor, societății civile, mediului de afaceri, mediului academic și altor părți interesate în procesul de luare a deciziilor și formare a bugetului public național;
Delegarea responsabilităților privind repartizarea alocațiilor de resurse publice către instituții independente politic sau repartizarea transferurilor în bază de reglementări specifice. De obicei reglementările se transpun în formule sau mecanisme care prevăd că volumul transferurilor este determinat în dependență de niște factori socio-economici obiectivi, cum ar fi numărul elevilor, lungimea drumurilor sau veniturile populației;
Instituirea unui mecanism de evaluare a tuturor proiectelor investiționale – evaluarea sistematică va permite o mai bună concentrare a efortului financiar din partea statului, va facilita accesarea fondurilor noi pentru dezvoltare și va crește șansele finanțării proiectelor cu adevărat necesare pentru relansarea economică a Republicii Moldova, atât la nivel național, cât și cel local;
În baza rezultatelor evaluării, elaborarea listei universale a proiectelor de investiții – anume aceste proiecte vor avea prioritatea pentru finanțarea din partea statului, inclusiv prin intermediul transferurilor inter-bugetare. De asemenea aceste proiecte pot fi susținute prin emiterea obligațiunilor municipale sau negocierea contractelor de parteneriat public-privat;
Îmbunătățirea capacităților instituțiilor statului, atât la nivel central, cât și local responsabile de evaluarea și analiza beneficiilor economice a proiectelor de investiții. Introducerea obligativității aplicării mecanismului de analiză ex-ante și ex-post a investițiilor în sectorul public din bani publici;
Creșterea transparenței proiectelor investiționale și publicarea detaliată a proiectelor propuse;
Clarificarea situației cu proiectele de infrastructură implementate din donațiilor agențiilor economici sau altor părți interesate. Pentru asigurarea unei monitorizări și reducerea situațiilor în care ar putea fi oferite favoruri și avantaje acestor agenți economici, ar trebui elaborat un registru în care să fie specificate detaliile și condițiile acestor donații.

DESCARCĂ PUBLICAȚIA

Notă de limitare a responsabilității

Această publicație a fost elaborată în cadrul proiectului „Informează, abilitează și acționează! Societatea civilă pentru o mai bună guvernanță bugetară în Moldova”, care este implementat de Centrul Analitic Independent „Expert–Grup”, în calitate de partener principal, în consorțiu cu Fundația Konrad Adenauer (KAS, Germania), Centrul pentru Studii Est-Europene (CSEE, Lituania) și Institutul pentru Politici și Reforme Europene (IPRE). Proiectul este cofinanțat de Uniunea Europeană și Fundația Konrad Adenauer. Opiniile exprimate aparțin autorilor și nu reprezintă neapărat punctele de vedere ale Uniunii Europene și Fundației Konrad Adenauer.